Rozumienie suwerenności

Tekst pochodzi z książki pt. „Suwerenność" autorstwa prof. Jacka Czaputowicza, wyd. PISM, Warszawa 2018.

Pojęcie suwerenności tradycyjnie dotyczy państwa, lecz używane jest także w odniesieniu do prawa, konstytucji, władzy, potęgi, zobowiązania i legitymacji[1]. W naukach społecznych przyjmuje się, że podmiotem suwerenności jest wspólnota polityczna – państwo, społeczeństwo (lud, naród), wspólnota ponadnarodowa, wspólnota subpaństwowa lub jednostka ludzka. Suwerenność jest antropocentryczna w tym sensie, że stanowi produkt człowieka i właściwa jest tylko ludziom. Natura i zwierzęta nie mogą być suwerenne, nie mają bowiem koniecznej podmiotowości i zdolności poznawczej[2]. W teologii chrześcijańskiej suwerenem jest Bóg[3].

Definicje suwerenności odnoszą się do różnych jej aspektów. Prawnicy międzynarodowi podkreślają prawny charakter suwerenności, natomiast politolodzy – jej charakter polityczny. W naukach prawnych suwerenność jest cechą państwa, która umożliwia mu udział w życiu międzynarodowym. Jest niestopniowalna, oznacza status i pozycję prawną państwa. W ujęciu politycznym stanowi zaś wiązkę kompetencji i zdolności, która różni się w zależności od kraju i okresu. Odjęcie lub dodanie pewnych funkcji nie narusza istoty suwerenności[4].

Różne rozumienie suwerenności przez prawników, politologów, a także ekonomistów jest przedmiotem pojęciowej konfuzji, zwłaszcza że każda z dziedzin usiłuje zatrzymać owo pojęcie dla siebie. Jeden z polskich prawników międzynarodowych proponuje, by różnice między tymi dyscyplinami w podejściu do tematu znalazły wyraz w używanej terminologii. Politolodzy mogliby więc używać terminu „niepodległość”, a ekonomiści – „gospodarcza niezależność”, zostawiając „suwerenność” prawnikom[5]. Politolodzy nie godzą się jednak na to, słusznie twierdząc, że „niepodległość” nie oddaje istoty suwerenności, która jest ze swej natury polityczna, związana nieodłącznie z władzą, a nie z prawem. To przecież Jean Bodin, nie zaś Hugo Grocjusz, był głównym teoretykiem suwerenności. To raczej prawnicy międzynarodowi powinni znaleźć inne określenie dla swojego rozumienia suwerenności, np. „podmiotowość w prawie międzynarodowym”.

Podczas gdy prawnicy międzynarodowi starają się nadać temu słowu określoną treść, politolodzy i badacze stosunków międzynarodowych przyjmują ze zrozumieniem, że termin „suwerenność” jest używany w rozmaitych znaczeniach przez różne osoby i w różnym czasie[6]. W nauce o stosunkach międzynarodowych debata koncentruje się na suwerenności jako podstawie konstrukcyjnej współczesnych stosunków międzynarodowych. W studiach europejskich skupia się ona na problemie przekazywania suwerenności państwa na rzecz instytucji ponadnarodowych.

Alan James głosił, że suwerenność jest „stanem prawnym, absolutnym i unitarnym”. Stan prawny wyraża to, że państwo nie jest podporządkowane innym państwom oraz że jest im równe według prawa międzynarodowego. Stan absolutny oznacza, że suwerenność nie jest relatywna, tzn. nie jest stanem pośrednim – nie można bowiem być suwerennym częściowo. Natomiast unitarność wskazuje na fakt, że państwo sprawuje władzę najwyższą w ramach swojej jurysdykcji, co nie wyklucza jego federacyjnego charakteru lub innego rodzaju podzielności władzy[7].

Według Francisa Harry’ego Hinsleya pojęcie suwerenności „wyraża ideę, że istnieje ostateczna i absolutna władza w społeczności politycznej”[8]. Władza suwerenna jest władzą najwyższą, tzn. ma charakter ostateczny. Podobnie Ludwik Ehrlich twierdzi, że suwerenność oznacza „władzę pierwotną, niewywodzącą się z nadania przez inne państwa, podlegającą tylko takim ograniczeniom, jakie ten podmiot sam przyjmie”[9]. Z kolei Krzysztof Skubiszewski przez suwerenność rozumie „niezależność państwa od wszelakiej innej władzy w jego stosunkach z innymi podmiotami prawa międzynarodowego oraz jego samodzielność w regulowaniu spraw wewnętrznych”[10].

Zdaniem Raymonda Carré de Malberga suwerenność oznaczać może trzy różne idee: (1) najwyższą władzę państwa w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, (2) zakres władzy państwa – wtedy jest synonimem tej władzy, (3) pozycję zajmowaną w państwie przez organ najwyższy – wówczas oznacza władzę (dominację) tego organu. Idee te dobrze oddaje język niemiecki, w którym suwerenność w pierwszym znaczeniu określana jest mianem Souverenität, w drugim – Staatsgewalt, natomiast w trzecim – Herrschaft[11].

Suwerenność charakteryzuje się wyłącznością, pełnością i samodzielnością. Wyłączność wyraża się funkcjonowaniem na danym obszarze odrębnego systemu prawa. Pełność oznacza, że zakres kompetencji państwa na jego terytorium[12] nie jest ograniczony, chyba że przez kompetencje innych państw lub prawo międzynarodowe. Samodzielność wskazuje, że państwo wykonuje swoje kompetencje w sposób uznaniowy, i samo decyduje o zakresie własnych zobowiązań międzynarodowych[13].

Zdaniem Jana Aarta Scholtego zasada suwerenności oznacza, że państwo nad swoim terytorium sprawuje władzę najwyższą, całościową, bezwarunkową i wyłączną. Władza najwyższa wyraża się w tym, że państwo decyduje w ostatecznej instancji i że nie ma wyższej władzy nad nim. Władza całościowa równoznaczna jest z tym, że państwo sprawuje władzę nad wszystkimi aspektami życia społecznego, dotyczącymi języka, kultury, edukacji, spraw wojskowych, kwestii finansowych, monetarnych itd. Z kolei władza bezwarunkowa implikuje konieczność przestrzegania normy nieinterwencji w sprawy należące do terytorialnej jurysdykcji państw. Natomiast władza wyłączna oznacza, że suwerenne państwo nie dzieli władzy w swojej domenie z nikim innym[14]. Z kolei według Antonia Negriego nowożytna suwerenność może być postrzegana jako władza, nad którą nie ma innej władzy, sprawowana nad przestrzenią zorganizowaną w terytorium oraz nad ludźmi związanymi obywatelstwem. Relacje między suwerenem i poddanymi zasadzają się na władzy i posłuszeństwie[15].

Suwerenność państwa pełni w stosunkach międzynarodowych funkcję analogiczną do indywidualnej wolności w stosunkach wewnątrzpaństwowych. Obie kategorie opisują życie społeczne związane z aktywnością niezalenych i równych sobie podmiotów, czy to obywateli, czy to państw, oraz określają warunki utrzymywania relacji między nimi[16]. Podobnie jak koncepcja indywidualnej wolności, suwerenność z jednej strony legitymizuje wolność działania państw, z drugiej zaś – nakłada na nią ograniczenia, nakazując przestrzeganie wolności innych państw.

Suwerenność oddziela od siebie przestrzeń wewnętrzną i zewnętrzną. Stosunki wewnętrzne są scentralizowane i zhierarchizowane, władze państwa pełnią funkcje ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze, a obywateli obowiązuje prawo. Stosunki międzynarodowe są zdecentralizowane i mniej uporządkowane, cechują się brakiem władzy nadrzędnej, która regulowałaby relacje między państwami w skali globalnej. Suwerenność jest miejscem, w którym stykają się właściwa stosunkom wewnątrzpaństwowym hierarchia i przynależna stosunkom międzynarodowym anarchia. Jest jak rama, która nie stanowi części ani obrazu, ani otaczającej go przestrzeni, nie należy do żadnej z tych stref, chociaż ustala zasady organizacyjne dla obu[17].

Suwerenność zawiera standardy normatywne, które są różnie oceniane przez poszczególne osoby. W procesie powstawania konceptów normatywnych, takich jak demokracja i sprawiedliwość, występują dwie fazy: deskryptywna, podczas której ustala się w sposób obiektywny minimalne kryteria aplikacyjne, oraz dyskursywna, kiedy to mogą być kontestowane wartości, które koncept ma chronić. Suwerenność jako koncept normatywny zawiera wartości, które stara się zrealizować w praktyce, takie jak równość, samostanowienie, demokracja i prawa człowieka. Stanowią one kryteria opisywania rzeczywistości.

Suwerenność jest pojęciem amorficznym i iluzyjnym; jest rządem prawa, a zarazem legitymizowanym działaniem pozaprawnym. Nadaje podmiotom stosunków międzynarodowych status legalności oraz określa ich prerogatywy zarówno do podejmowania decyzji, jak i do wprowadzania ich w życie[18]. Jest jak klocki lego – to stosunkowo prosta idea, za pomocą której można zbudować niemal wszystko, jeśli przestrzega się zasad; Brytyjczycy wykorzystywali suwerenność do oddzielenia się od średniowiecznego świata katolickiego, budowy światowego imperium, tworzenia nowych państw w okresie dekolonizacji oraz przystąpienia do Unii Europejskiej[19].

Na potrzeby niniejszej pracy suwerenność możemy zdefiniować jako władzę najwyższą, niezależną od innej władzy, uznaną za legalną przez innych uczestników stosunków międzynarodowych. Ta minimalistyczna definicja suwerenności pomija takie jej cechy, jak empiryczność, wyłączność, niepodzielność czy monopol na stosowanie środków przymusu. Wymienione właściwości wystąpiły na określonym etapie rozwoju historycznego, nie są jednak warunkiem koniecznym istnienia suwerenności.

Suwerenność wewnętrzna i zewnętrzna

Rozróżnienie wewnętrznej i zewnętrznej perspektywy suwerenności jest silnie zakorzenione w tradycji prawa międzynarodowego. Suwerenność wewnętrzna dotyczy zdolności państwa do stanowienia i egzekwowania prawa w stosunku do własnej ludności, natomiast suwerenność zewnętrzna odnosi się do niezależności państwa od innych aktorów w stosunkach międzynarodowych. Johann Bluntschli pisał w XIX w., że suwerenność państwa może być widziana z zewnątrz oraz z wewnątrz: z zewnątrz jako niezależność określonego państwa w stosunkach z innymi; z wewnątrz jako legislacyjna władza organu politycznego[20]. Państwo może zostać porównane z żeglującym po oceanie okrętem, który jest suwerenny wewnętrznie, gdyż jego pasażerowie i załoga podlegają władzy kapitana, a także suwerenny zewnętrznie, ponieważ jego niezależność jest uznawana przez inne żeglujące okręty[21].

Suwerenność wewnętrzna konstytuuje prawowitą władzę wewnątrz państwa. Oznacza kompetencję lub wyłączne prawo państwa do określenia charakteru własnych instytucji i sposobu ich funkcjonowania, stanowienia prawa według własnego wyboru oraz zapewnienia jego przestrzegania. Wymaga sprawowania efektywnej kontroli nad terytorium.

Suwerenność wewnętrzna dotyczy kwestii politycznych i prawnych, jest zawsze ostateczna, wykonują ją władze ustawodawcze, jej wyrazem są urządzenia polityczne. Suwerenność zewnętrzna jest wynikiem uznania przez inne państwa i realizuje się we współpracy z nimi. Odpowiadają za nią władze wykonawcze, jej wyrazem jest zespół wzajemnie wzmacniających się zasad międzynarodowego porządku. Jest zawsze ograniczona przez prawo międzynarodowe, które nakazuje pokojowe współistnienie z innymi państwami (zob. tab. 1).

Badacze nie są zgodni co do kierunku relacji przyczynowości: czy suwerenność wewnętrzna, przejawiająca się sprawowaniem kontroli nad określonym terytorium, poprzedza powstanie suwerenności zewnętrznej – uznanie w stosunkach międzynarodowych, czy też zależność ta przebiega odwrotnie? W prawie międzynarodowym dominuje pogląd, że państwo musi istnieć de facto, zanim stanie się nim de iure, czyli że suwerenność wewnętrzna poprzedza suwerenność zewnętrzną. Uzasadnione są także odmienne opinie, według których suwerenność wewnętrzna państwa powstała w następstwie uznania przez inne państwa w ramach systemu międzynarodowego. Zgodnie z tym poglądem państwa nie mogą istnieć bez stosunków międzynarodowych, mogą być suwerenne jedynie w systemie państw, które wzajemnie uznają swoją suwerenność[22].

[1] W.J. Stankiewicz, The Essential Stankiewicz. On the Importance of Political Theory, Ronsdale Press, Canada 2001, s. 297.

[2] A. Wendt, R. Duvall, Sovereignty and the UFO, „Political Theory” 2008, t. 36, nr 4, s. 607–608.

[3] A. Marszałek, Suwerenność a integracja europejska w perspektywie historycznej. Spór o istotę suwerenności i integracji, Instytut Europejski, Łódź 2000, s. 300–304.

[4] Ch. Brown, Understanding International Relations, Palgrave, New York 2001, s. 128.

[5] A. Wasilkowski, Uczestnictwo w strukturach europejskich a suwerenność państwowa, „Państwo i Prawo” 1996, nr 4–5, s. 23.

[6] M.R. Fowler, J.M. Bunck, Law, Power, and the Sovereign State. The Evolution and Application of the Concept of Sovereignty, Pennsylvania University Press, Pennsylvania 1995, s. 4.

[7] A. James, Sovereign Statehood. The Basis of International Society, Allen and Unwin, London 1986, s. 39–40.

[8] F.H. Hinsley, Sovereignty, Cambridge University Press, Cambridge 1986, s. 26. Badacz dodaje jeszcze, że „żadna ostateczna i polityczna władza nie znajduje się gdzieś indziej”. Należy jednak zgodzić się z Nicolasem Greenwoodem Onufem, że zacytowany dodatek, pochodzący od Hinsleya, jest zbędny. Jeżeli bowiem władza we wspólnocie politycznej jest ostateczna i absolutna, to inna władza nie może mieć takich samych właściwości – chyba że chodzi o podkreślenie niezależności wspólnoty politycznej od innych wspólnot. Zob. N.G. Onuf, The Republican Legacy in International Thought, Cambridge University Press, Cambridge 1998, s. 120.

[9] L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe, wyd. 4, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1958, s. 123.

[10] K. Skubiszewski, Zarys prawa międzynarodowego publicznego, t. 1, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1955, s. 158.

[11] R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie général de l’état, CNRS Éditions, Paris 1962, s. 79.

[12] Słowo „terytorium” pochodzi od łacińskiego terra, czyli ‘ziemia’, oraz torium, czyli ‘należący do’. Zob. J. Gottmann, The Significance of Territory, University of Virginia, Charlotesville 1973, s. 16.

[13] J. Kranz, Suwerenność państwa i prawo międzynarodowe, [w:] W. J. Wołpiuk (red.), Spór o suwerenność, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, s. 108.

[14] J.A. Scholte, Globalization. A Critical Introduction, Palgrave Publisher, New York  2000, s. 135–136. Podobną opinię wyraża Raymond Aron, twierdząc, że „suwerenność należy do władzy, która jest zarówno prawomocna, jak i najwyższa”; R. Aron, Peace and War. A Theory of International Relations, Praeger, New York 1967, s. 739.

[15] A. Negri, The Crisis of Political Space, [w:] W. Bonefeld (red.), Revolutionary Writing, Common Sense Essays in Post-Political Politics, Autonomedia, Brooklyn, NY 2003.

[16] M. Koskenniemi, From Apology to Utopia. The Structure of International Legal Argument, Finish Lawyer’s Publishing Company, Helsinki 1989, s. 192.

[17] J. Bartelson, A Genealogy of Sovereignty, Cambridge University Press, Cambridge 1995, s. 46–52.

[18] D. Philpott, Sovereignty. An Introduction and Brief History (Transcending National Boundaries), „Journal of International Affairs” 1995, t. 48, nr 2, s. 353–368.

[19] R. Jackson, Classical and Modern Thought on International Relations. From Anarchy to Cosmopolis, Palgrave Macmillan, Gordonsville 2005, s. 77–74.

[20] J.C. Bluntschli, The Theory of the State, wyd. 2, Clarendon Press, Oxford 1892, http://archive.org/stream/theoryofstate00blunrich/theoryofstate00blunrich_djvu.txt (4.01.2013).

[21] R. Jackson, Suwerenność. Ewolucja idei, tłum. J. Majmurek, Wydawnictwo Sic!, Warszawa 2011, s. 24.

[22] A. Giddens, The Nation-State and Violence. Volume Two of a Contemporary Critique of Historical Materialism, Polity Press, Cambridge 1984, s. 263–264.