Ustawa Zasadnicza RFN – wielkie osiągnięcie czy bubel prawny?

W tym roku Niemcy świętują 75-lecie Ustawy Zasadniczej RFN, której podpisanie zapoczątkowało tzw. cud gospodarczy. Czy ów dokument, z technicznego punktu widzenia całkiem udany, jest nadal „silnym fundamentem” systemu instytucjonalnego? Tako rzecze prezydent Niemiec Frank-Walter Steinmeier. Wielu ekspertów mu jednak zaprzecza.

W ocenie prezydenta RFN Franka-Waltera Steinmeiera uchwalenie bońskiej konstytucji spowodowane było „przypływem nadziei” i poczuciem „bezprecedensowej winy”, jaka spoczywała na jego rodakach, odpowiedzialnych za budzące grozę zbrodnie w czasie drugiej wojny światowej. Kilka minut poświęconych analizie pierwszych powojennych lat pozwala stwierdzić, że wzniosłe słowa o „nadziei” oparte są na nietrzeźwym oglądzie ówczesnej rzeczywistości. O trafności stwierdzenia „bezprecedensowej winy” dyskutować nie trzeba. Można mnożyć przykłady okrucieństw, jakich dopuścili się Niemcy i które nie dały się wtedy wyjaśnić inaczej niż głęboko tkwiącym w nich instynktem nienawiści – głównie do polskości w różnych jej przejawach. Narodowy socjalizm skończył się tak samo jak w „Folwarku zwierzęcym” George’a Orwella: na wymieszaniu się świń z ludźmi. Natomiast z „przypływem nadziei” bywało różnie.

Jałtańska fasada

Istotną tlącą się iskierką nadziei, gaszoną dotąd wyrzutami sumienia z powodu dokonania Holokaustu, był dopiero Program Odbudowy Europy (ERP), który obejmował amerykańską pomoc w postaci produktów żywnościowych i surowców mineralnych, przede wszystkim jednak kredytów i dóbr inwestycyjnych. Realizacja planu Marshalla rozpoczęła się w 1948 r., czyli rok przed podpisaniem Ustawy Zasadniczej. Z przeznaczonych na odbudowę zachodnioeuropejskich krajów 13,5 mld dol. Niemcy otrzymały ok. 1,5 mld dol. Dopełnieniem tych zmian było utworzenie w kwietniu 1948 r. organizacji OEEC, mającej pełnić funkcję partnera gospodarczego dla USA i będącej jednym z kamieni węgielnych integracji europejskiej (w sensie swobodnego handlu zagranicznego, a nie w oparciu o cele bliskie ideałom Altiero Spinelliego). ERP przyczynił się zresztą do skutecznego zahamowania komunistycznej ofensywy ideologicznej, idącej od wschodu, z przyszłej strefy państw Układu Warszawskiego kontrolowanego przez Moskwę. Ponieważ stałym wątkiem stalinowskiej propagandy były obelgi rzucane pod adresem europejskich wyznawców „faszystowskiego imperializmu”, w plan Marshalla nie mogły zostać włączone państwa, które miały się znaleźć po wschodniej stronie żelaznej kurtyny. Historycy wydobyli wiele dowodów uprawdopodobniających tezę, że np. Polska czy Czechosłowacja chętnie skorzystałyby z dobrodziejstw oferty USA, tym bardziej że oba kraje zostały zaproszone do udziału w ERP.

Powojenny ład już się jednak cementował, a zza sypiącej się „jałtańskiej” fasady wyglądały pierwsze kontury bipolarnego porządku. Plan Marshalla stał się dla Stanów Zjednoczonych jedną z głównych broni w zaostrzającym się konflikcie z ZSRS na terenie Niemiec, gdzie osią wojny ideologicznej była również walka dwóch konkurujących ze sobą modeli gospodarki: rynkowej i planowej. I właśnie na przykładzie RFN oraz NRD (a zwłaszcza podzielonego Berlina) niczym pod mikroskopem było widać, że wbrew danym statystycznym płynącym z Moskwy amerykańska wizja gospodarki szybciej przyniosła owoce. Jednocześnie coraz trudniej było ukryć, że sposoby podsuwane przez komunizm, zamiast rozwiązywać problemy, okazały się je potęgować. Reformy gospodarcze autorstwa pierwszego powojennego rządu federalnego Konrada Adenauera kulminowały się w tzw. cudzie gospodarczym. Już na początku lat 50. w nowym firmach wprowadzano amerykański styl zarządzania, a w dzielnicach dawnego Berlina Zachodniego do dziś możemy podziwiać architektoniczne ślady twórców z Nowego Jorku i Waszyngtonu.

O planie Marshalla przypomina też nienatrętnie berliński pomnik „rodzynkowego bombowca” nieopodal nieczynnego już lotniska Tempelhof. Wprowadzenie w 1948 r. nowej waluty w zachodnich sektorach miasta wywołało na Kremlu oburzenie, budzące u Stalina od pierwszej chwili potrzebę odwetu. Sowieci odcięli wszystkie drogi kolejowe i lądowe do zachodniej części Berlina. Jego mieszkańcy zostali z dnia na dzień pozbawieni prądu i żywności. Amerykanie postanowili więc uruchomić most powietrzny, zaopatrujący zachodnich berlińczyków niezbędnymi towarami. Na lotnisku Tempelhof co chwilę lądowały amerykańskie samoloty z artykułami spożywczymi lub zrzucały je z powietrza, w tym właśnie często słodycze lub rodzynki.

Reforma waluty

Podczas gdy wielu Amerykanów do dziś uważa, że sukces gospodarczy RFN bez planu Marshalla nie byłby możliwy, to wśród niektórych niemieckich ekspertów utrwaliło się przekonanie, że jego wpływ na odbudowę zasobów kapitałowych był niewielki. Podkreśla się wprawdzie wynikające zeń efekty pośrednie, jak wzrost wydajności pracy, zwrot ku wolnemu rynkowi czy też ustabilizowanie finansów, nie brakuje dziś jednak w Niemczech ekspertów uważających, że per saldo ERP był dla Niemiec Zachodnich niekorzystny. Już minister Erhard polemizował z hipotezą, jakoby plan Marshalla był decydującym czynnikiem w ramach odbudowy RFN. Według niego zachodnioniemiecką gospodarkę pobudziły reforma waluty i wprowadzenie marki niemieckiej – uważa Werner Abelshauser, historyk z Bielefeld. Wyrazicielem podobnego poglądu jest ekonomista Daniel Stelter – Plan Marshalla był ważnym, ożywczym impulsem, ale na pewno nie był wyzwalaczem późniejszego niemieckiego cudu gospodarczego.Przeciwnie, szybki rozwój RFN kłócił się z wizją USA i Wielkiej Brytanii, których władze z niechęcią przyglądały się rosnącym w siłę Niemcom. Momentem przełomowym były reformy Erharda i jego doradców – twierdzi.

Przywoływany przez licznych kronikarzy Ludwig Erhard uchodzi dziś za architekta koniunktury lat 50. i 60. W powołanym we wrześniu 1949 r. rządzie Adenauera Bawarczyk objął tekę ministra gospodarki. Do dziś uchodzi za twórcę tzw. socjalnej gospodarki rynkowej, która zapewniła RFN gospodarczy rozkwit, a obywatelom dobrobyt. Symbolem tej epoki był Ludwig Erhard z dymiącym cygarem, który niczym mantrę powtarzał tytuł swojej książki „Wohlstand für alle!” („Dobrobyt dla wszystkich!”). Popularność ekonomisty z Fürth zdominowała wtedy dyskurs medialny do tego stopnia, że w 1963 r. zastąpił Adenauera na fotelu kanclerskim. Dziś mało kto kwestionuje zasługi chadecji dla odbudowy gospodarki RFN.

Nieprzypadkowo okres realizacji planu Marshalla i nowej zachodnioniemieckiej prosperity zbiegł się z podpisaniem Umowy Zasadniczej, mającej zdjąć z Niemców odium hitlerowskiej podłości. Jeszcze przed końcem drugiej wojny światowej przyszli chadeccy autorzy „cudu gospodarczego” studiowali pisma ekonomistów tzw. szkoły fryburskiej, którzy łączyli kapitalizm z konserwatyzmem i wiarą chrześcijańską, nie stroniąc jednak od odwołań do państwa opiekuńczego. Termin „socjalna gospodarka rynkowa” został zresztą ukuty przez jednego z nich, Alfreda Müllera-Armacka. Wyznawcy tzw. ordoliberalizmu utrzymywali, że ustanowione przez państwo wolności gospodarcze powinny także zapewnić rozwiązanie kwestii społecznych.

Erhard był politycznym wehikułem fryburczyków, wcielającym ich teorie w życie i przeprowadzającym niezbędne wolnorynkowe reformy. W tym celu jeszcze przed proklamacją RFN przyszły minister współpracował z aliantami, przygotowując operację stworzenia nowej waluty. Amerykańskie władze okupacyjne założyły w marcu 1948 r. pierwszy zachodnioniemiecki bank centralny (Bank Deutscher Länder), a dwa miesiące później wydrukowały pierwsze marki niemieckie. Erhard był już wtedy obdarzony doskonałym instynktem politycznym. Profesor nauk ekonomicznych z Fürth przekonywał tymczasowe organy państwowe, aby wraz z wprowadzeniem nowej waluty zlikwidować odziedziczoną po III Rzeszy gospodarkę planową, kontrolę cen oraz reglamentację kartkową. Nowa ustawa miała obowiązywać na całym terenie zajętym przez zachodnich aliantów.

W pełni aktywności

Nową konstytucję uchwalono pod umiarkowanym hasłem „socjalnej gospodarki rynkowej”, choć w rzeczywistości model ów nie miał nic wspólnego z ustrojem lansowanym przez zwolenników „demokracji rad”. Erhard wprowadził do systemu rynkowego szczyptę „troski społecznej”, acz dominowała w nim silna nuta kapitalizmu. Chadecy mieli nadzieję, że gdy już zaczną na dobre rządzić, to zniknie złe wrażenie podczepiania się pod aliantów, po czym ich notowania znów poszybują w górę. W pierwszych wyborach do bońskiego Bundestagu w sierpniu 1949 r. CDU wygrała już z czysto wolnorynkowymi hasłami. Szef resortu gospodarki zdewaluował markę o 20 proc., co sprawiło, że już trzy lata później RFN uzyskała nadwyżkę handlową, a wcześniej, w 1950 r., gospodarka osiągnęła PKB z 1936 r. Zaledwie pięć lat po wojnie rosnąca siła Niemiec Zachodnich tkwiła więc niczym cierń w świadomości aliantów. Wystąpienia Adenauera o jednoczącym przesłaniu, początkowo przyjmowane jako orzeźwiający powiew wobec agresywnych tyrad Hitlera, przestały robić wrażenie.

W 1950 r. Aliancka Wysoka Komisja (Hicom) zawetowała m.in. ustawę o podatku dochodowym. Przewidywała ona obniżki podatku dla osób o średnich i wyższych dochodach. Amerykanie zżymali się na to, że rząd federalny chciał „przekupić” swoich obywateli. Prawdziwym motywem weta była wszakże obawa, że osiągnięte w ten sposób zyski Adenauer zainwestuje w rozwój niezgodny z amerykańską wizją. Liderzy CDU szybko odrzucili owe zastrzeżenia, zasłaniając się argumentem, że USA łamią własne obietnice wolności gospodarczej. Erhard pytał: co podatki mają wspólnego z bezpieczeństwem sojuszu lub likwidacją nazizmu i militaryzmu? Po żmudnych negocjacjach Hicom wreszcie ustąpiła. Z drugiej strony, czy niespełna pięć lat po wojnie można było już zaufać niemieckim politykom, którzy – tak jak Erhard – za czasów III Rzeszy byli w pełni aktywności?

Po wojnie chadecki minister kreował się na apolitycznego ekonomistę, który w okresie 1933–1945 sympatyzował z antyhitlerowskim ruchem oporu. Ciekawe zresztą, że piewcy Erharda w najobszerniejszych nawet biografiach nie piszą nic konkretnego o jego działalności w czasie wojny. Utrzymujący się do dziś kult Erharda jest dowodem na to, że Niemcy nadal nie uporali się ze swoją przeszłością – twierdzi Ulrike Herrmann, autorka wydanej w 2019 r. książki „Deutschland, ein Wirtschaftsmärchen”. Czerpał korzyści z nazistowskiego systemu, będąc autorem sowicie opłacanych ekspertyz dla instytucji podporządkowanych Himmlerowi – dodaje publicystka. W jednym ze swoich „orzeczeń” Erhard zajmował się wykorzystaniem majątku przejętego po deportowanych z Austrii Żydach. Wymordowanie polskich elit przyszły kanclerz opisał zaś jako „ewakuację tzw. polskiej inteligencji”. Erhard doskonale wiedział o zbrodniach III Rzeszy na terenach Polski – wyjaśnia Herrmann. „Polski robotnik nie spełnia wymagań stawianych Niemcom z Rzeszy, a polski naród nie posiada siły kształtowania rzeczywistości” – cytuje Erharda autorka.

Polityczno-społeczne perturbacje w RFN pod koniec lat 60. postawiły kres rządom chadeków, choć na pewno nie tylko dlatego, że młode pokolenie zmagało się z ich nazistowską przeszłością. Rosnące bogactwo kraju i dobrobyt Niemców sprawiły, że rosły także oczekiwania wobec państwa. Gdy na powrót zaczęło rosnąć bezrobocie, do głosu doszli socjaliści, którzy wpisali sobie na sztandary symbiozę gospodarki rynkowej z podpartym teorią Keynesa interwencjonizmem, zaczął się słynny „marsz przez instytucje”, wprowadzający zasady państwa socjalnego. Ujawnienie wstydliwych plam w biografii Erharda nie naruszyło jednak mitu „ojca niemieckiego cudu gospodarczego”.

Rzesze imigrantów

Obecnie próbuje się w Niemczech wytworzyć wrażenie, jakoby opisany powyżej „cud gospodarczy” oraz uchwalenie Ustawy Zasadniczej sprowadzały się do niemieckiej dyscypliny oraz „mądrej” polityki Adenauera i Erharda. To prawda, że nie tylko plan Marshalla był potrzebny, aby uaktywnić w RFN zasoby gospodarcze, jednak zachodnioniemiecka hossa lat 50. nie byłaby możliwa, gdyby ogromnej części tych zasobów wcześniej nie zgromadzono. Zdaniem historyków znacząca część zagrabionych podczas drugiej wojny światowej środków zasiliła majątki prywatne. Poza tym największe korzyści z zimnej wojny, podczas której rozkręcił się kosztowny wyścig zbrojeń między USA a ZSRS, odniosły państwa, które przegrały II wojnę światową – Niemcy Zachodnie i Japonia. Dzięki temu RFN wiele zaoszczędziła i mogła się skupić na innych segmentach gospodarki. Ograniczenia wpisywały się zresztą znakomicie w wizję „ordoliberałów” z Fryburga, którzy po wojnie wtem przywdziali kostiumy pacyfistów.

Demilitaryzacja Niemiec sprawiła, że gospodarka została przestawiona na produkcję dóbr konsumpcyjnych. Była ona zatem podporządkowana społeczeństwu, czyli milionom konsumentów. Ceny miały przełożenia na płace, które generowały popyt. Utworzony w ten sposób rynek łatwo znajdował stan równowagi. Z kolei rząd Adenauera zbliżał się do tego ideału, zwiększając inwestycje i podaż. Obserwując dzisiaj kolejki imigrantów, stojących przed niemieckimi urzędami socjalnymi, trudno sobie to wyobrazić, ale istotnym kołem napędowym gospodarki RFN były wtedy też rzesze imigrantów z Bliskiego Wschodu i Turcji. Niemiecki „Wirtschaftswunder” opierał się wówczas jeszcze na pewnych solidnych strukturach prawnych i instytucjonalnych. Najistotniejszym czynnikiem sukcesu było jednak ukierunkowanie na „aktywną” politykę gospodarczą, czyli na model wolnorynkowy, który miejscami odbiegał od amerykańskiego wzoru (zakładającego, że ów rynek wszystko sam rozwiąże). Niemieccy chadecy co prawda zaakceptowali liberalne argumenty na rzecz wolności gospodarczej, ale przyjęli możliwość interwencji. Zakładali, że gospodarka RFN powinna być przede wszystkim „dobrem społeczeństwa”, zapewniającym zrównoważenie budżetu państwa, stabilność cen oraz pełne zatrudnienie.

Liczne zmiany

Czy podpisana wiosną 1949 r. Ustawa Zasadnicza, zdaniem niemieckich ekonomistów będąca jedną z podstaw cudu gospodarczego, stanowi dziś jeszcze „silny fundament systemu instytucjonalnego” (Steinmeier)? Zacznijmy może od tego, że od tamtej chwili zmieniono ją aż 54 razy, ale najpóźniej w czasie koronakryzysu dowiedzieliśmy się, że rządzący potrafią ją rażąco łamać, nie włączając Bundestagu i landtagów w procesy decyzyjne – tłumaczy w rozmowie z portalem „Deliberatio.eu” dziennikarz ekonomiczny i były prezes Fundacji im. Ludwiga Erharda Roland Tichy. Dodaje, że przykładów niekonstytucyjnych działań elit niemieckich jest nieskończenie więcej. Cztery lata temu Federalny Trybunał Konstytucyjny orzekł, że Europejski Bank Centralny, skupując obligacje państw strefy euro, nie uzasadnił swojego postępowania. Wyrok niemieckiego TK miał wówczas dwa wymiary: ekonomiczny i jurydyczny. Z prawnego punktu widzenia sprawa wydawała się jasna, bo mówiła o czymś oczywistym: UE jest wspólnotą traktatową, a nie jednolitym i suwerennym ,superpaństwem’” – przypomina Tichy. W jego ocenie to, co widzimy obecnie, to odpływ suwerenności parlamentów krajowych w kierunku EBC i TSUE, bez żadnych podstaw prawnych czy jakiejkolwiek demokratycznej kontroli – jesteśmy świadkami postępującego z każdym rokiem deficytu demokracji w instytucjach unijnych – twierdzi.

Po przykłady łamania konstytucji RFN nie trzeba jednak sięgać do 2020 roku. Właściwie dopiero teraz zażegnano w Berlinie kryzys budżetowy, wywołany wyrokiem sędziów w Karlsruhe, którzy uznali omijanie konstytucyjnego hamulca długu w celu zasilenia funduszu klimatycznego za nielegalne. „Rząd Olafa Scholza najwyraźniej nie tylko omija konstytucję, ale lekceważy również fakt, że większość niemieckich wyborców odrzuca eksperymenty klimatyczne SPD i Zielonych” – pisze tygodnik „Focus”. Co znamienne, uwadze mediów zza Odry umknęło, że w maju minęła jeszcze inna rocznica. Prawie dokładnie rok temu tzw. „aktywiści klimatyczni” pozostawili krwistoczerwone odciski dłoni na pomniku Ustawy Zasadniczej w Berlinie. Grupa Ostatnie Pokolenie podała, że oprócz użycia czerwonej farby oklejono tekst konstytucji plakatami. Cóż, włoski pisarz i działacz społeczny Ignazio Silone ostrzegał: „Nowy faszyzm nie powie, jestem faszyzmem”, on powie „jestem antyfaszyzmem”.